El ahorro previsión y la reforma de las pensiones públicas

Inmaculada Domínguez-Fabián

    Autora: Inmaculada Domínguez Fabián

    El ahorro previsión y la reforma de las pensiones públicas

    Si hace apenas un año, en enero de 2020, nos hubieran dicho algunas de las cosas que ocurrirían a lo largo del año, no hubiéramos dado crédito a que tanto cambio fuera posible. Hubiera sido difícil imaginar lo que sucedió a finales de 2020 cuando se redujo, de manera drástica e innegociable, tanto el límite a las aportaciones, como a las reducciones, de los productos individuales de ahorro previsión. Y es que no sólo estamos hablando de Planes de Pensiones, sino también de Mutualidades de Previsión Social y Planes de Previsión Asegurados.

    Y es que no sólo estamos hablando de productos, sino también de 8 millones de personas que, antes de diciembre de 2020, habían tomado la decisión de ahorrar de manera individual y finalista para su jubilación. Y justo ese tipo de decisiones, las de ahorrar para la jubilación, son las que hay que impulsar, para garantizar que el poder adquisitivo de los futuros jubilados se mantenga; y más aún en el momento actual en el que la situación de la Seguridad Social es deficitaria, de manera estructural, y el envejecimiento poblacional es persistente. En 2019, antes de la pandemia de la Covid-19, el déficit del sistema de pensiones ya era de 16.793 millones de euros y creciendo. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (en adelante AIREF), en septiembre de 2020, estima que el gasto en pensiones aumentará al 14,2% del PIB en 2050 y esto considerando la hipótesis de que la crisis de la Covid-19 no tendrá efectos estructurales.

    El ahorro para la jubilación es un ahorro a largo plazo, es un ahorro finalista y es un ahorro que, según la teoría del ciclo vital, se empieza a realizar en el período intermedio del ciclo de vida. La teoría de la economía conductual profundiza en la dificultad que supone realizar un esfuerzo en el momento presente para tener un beneficio futuro. Por ello, para reducir esa dificultad, los diseños de los sistemas de pensiones complementarios se basan en aplicar un binomio de fiscalidad liquidez. Este binomio supone que los productos que implican un requisito de iliquidez, si no ilimitada, al menos temporal; han de contar con una ventaja fiscal presente. La ventaja fiscal es el “premio” por realizar un ahorro finalista. Por ello, la mayoría de los países utilizan el estímulo fiscal como incentivo al ahorro previsión. Este estímulo se realiza con modelos tanto del tipo de EET (Exención en la aportación y en el rendimiento y tributación en la prestación); que es el que aplican la mayoría de los países de la OCDE como con modelos ETT (Exención en la aportación, tributación de los rendimientos y tributación en la prestación) o con modelos del tipo TTE (Tributación en la aportación y en los rendimientos y exención en la prestación). En España el modelo que se aplica, desde el inicio de la regulación de los productos de previsión ilíquidos, es el EET. Si bien el estímulo fiscal del modelo de tributación EET es claro, no se debe obviar que se trata de una tributación diferida. Esto es de gran importancia como se comprueba en el informe de la AIREF (2020) donde inicialmente se indicó que el coste del incentivo fiscal de los Planes de Pensiones, y productos asimilados fiscalmente, era de 1.643 millones de euros. Este coste fue calculado sin tener en cuenta el efecto global de la tributación. Por ello se rectificó incluyendo en el informe final que el coste total del incentivo fiscal a los Planes de Pensiones y asimilados, teniendo en cuenta que tenían una tributación diferida, era realmente de 450 millones de euros, en lugar de los 1.643 millones de euros calculados inicialmente.

    En España, antes de la medida de reducción de la ventaja fiscal a los Planes de Pensiones y asimilados, el ahorro de previsión ilíquida ya había sufrido una “involución” en sus estímulos fiscales. Esta “involución” se observa si comparamos la Ley 6/2000 y siguientes, que permitían incrementar el límite de aportaciones y de deducción para los mayores de 52 años, con la Ley 26/2014 y siguientes, que establece un límite único de aportación. Este cambio en la normativa se olvida de la teoría del ciclo de vida según la cual es, en las edades medianas, cuando se empieza a producir el ahorro para la jubilación. En el ahorro finalista la edad sí importa, de hecho en España, en 2019, el 72,19% de los partícipes de los Planes de Pensiones tienen más de 45 años.

    La “involución” fiscal de estos productos no se ha producido sólo en la aportación, sino que también se ha producido en el momento de percibir la prestación. Desde el 2007, en el momento en el que se perciba la prestación, esta se imputa, en su totalidad, en la base imponible como rendimiento del trabajo; mientras que hasta el año 2007 era posible reducirse un 40% de la prestación que se percibía en forma de capital.

    Esta reducción en los estímulos al ahorro previsión finalista, se observa de manera acentuada, en el ámbito empresarial; lo que considero que es una de las principales razones de que un 69% de los Planes de Pensiones en España se formalizan a través de la modalidad individual, mientras que únicamente un 31% a través de la modalidad de empleo. En España inicialmente la normativa fiscal, en cuanto al Impuesto sobre Sociedades contemplaba interesantes ventajas fiscales para que los empresarios promovieran la previsión social para sus trabajadores. El empresario podía retribuir a sus trabajadores ingresando parte de su salario en un plan de empleo y recibiendo ventajas fiscales, tales como deducción en la cuota íntegra del Impuesto sobre Sociedades, la cual fue completamente eliminada en 2011. Además, hasta el 2014, las aportaciones empresariales a favor del trabajador a un plan de previsión no se encontraban sujetas a cotización a la Seguridad Social, lo que suponía una disminución de costes sociales para el empresario, y con ello un estímulo a su contratación. A partir de 2014 las aportaciones a los Planes de Pensiones están sujetas a cotización a la Seguridad Social; con lo cual queda eliminado el incentivo para el promotor. A ello hay que sumar la prohibición de aportación a los sistemas de previsión social complementaria de los empleados del sector público desde 2012 a 2018. Esta prohibición se mantiene hasta el 2018 en el que la Ley de Presupuestos recoge la posibilidad de autorizar, siempre que la Administración esté en situación de superávit presupuestario, un incremento adicional del 0,2 por ciento de la masa salarial para la aportación a Planes de Pensiones.

    La consecuencia de reducir, a partir de 2020, la aportación máxima a los productos de previsión social finalistas individuales será, sin duda, una reducción en el ahorro previsional en España. Y esto ocurre en el mismo momento en el que la Unión Europea está impulsando un producto panaeuropeo de pensiones, en esa idea que preocupa a todos los Estados, y con razón, de impulsar y ayudar al ahorro complementario. Esto ocurre también en un año, el 2020, en el que está cerca de finalizar el período transitorio de aplicación de la reforma del sistema público de pensiones de 2011, la cual, según manifiestan de forma unánime investigadores e instituciones, supondrá una disminución promedio de la pensión inicial entre el 10 y el 12%, en 2030, según la AIREF (2017). 2020 ha sido también el año en el que se ha alcanzado un acuerdo en el Pacto de Toledo, que se ha transmitido al Gobierno, el cual afronta el complicado reto de dar cumplimiento a dos objetivos que cuanto menos son difíciles de conseguir a la vez, la solvencia y la suficiencia de las pensiones.

    En enero de 2021 el Gobierno ha remitido a Bruselas nueve propuestas sobre el sistema de pensiones. Una de ellas, de gran eficiencia en cuanto a gestión pública, como es la eliminación de “gastos impropios”, tiene efecto nulo en términos de solvencia y sostenibilidad del sistema público de pensiones. Otra de las propuestas tiene que ver con la aplicación del factor de sostenibilidad, el cual fue incluido en la legislación española en 2011, con previsión de aplicación para 2019, y fue pospuesto hasta 2023. En las medidas remitidas a Bruselas se plantea sustituir el factor de sostenibilidad por un mecanismo de equidad intergeneracional, incorporando junto a la evolución de la esperanza de vida, otros indicadores complementarios que ofrezcan una imagen más fidedigna del desafío que para el sistema supone el envejecimiento de la población. Este envejecimiento poblacional es de los mayores de los países de la OCDE y por lo tanto ajustar las pensiones a estas variables es más que necesario.

    Otra de las propuestas es la adecuación de la base máxima de cotización del sistema, la cual deberá ser concurrente con una modificación de la pensión máxima para no afectar a la contributividad del sistema. La tendencia seguida en los últimos años se encuentra alejada de esta propuesta, como se aprecia en el siguiente gráfico, donde se puede ver como la diferencia entre la base máxima y la pensión máxima no ha hecho más que crecer; llegando en 2020 a una base máxima de 4.070,1 euros y una pensión máxima de 2.683,34 euros.

    ART 2 GRAFICO
    Otra de las medidas que se han remitido a Bruselas, y quizás de las más polémicas en los últimos días, es la adecuación de las carreras de cotización a la realidad laboral. Se plantea ampliar y adecuar a la realidad actual, de las carreras profesionales, el período de cómputo para el cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación. En esta ampliación se ha barajado la opción de pasar de los 25 años, a los que llevó la reforma de 2011, a los 35 años para el cálculo de la pensión. Recordemos que con anterioridad a la reforma de 2011 se tenían en cuenta los 15 últimos años. Incrementar a 35 años supondrá una reducción estimada promedio de la pensión en un 5%; y una contención del gasto de 1,4 puntos del PIB.

    Recapitulando, si la reforma del 2011 supone una reducción de la primera pensión en torno al 10%, y el ampliar los años de cálculo de la base reguladora, por término medio implica una reducción del 5%; estaríamos hablando de una pérdida de pensión del 15%. Y todo ello sin la aplicación del Factor de Sostenibilidad, que aunque se llame de manera diferente, difícil será que no tenga un efecto reductor en la pensión.

    Por todo lo expuesto el ahorro previsional individual es si cabe más necesario ahora que nunca. Las opciones para realizarlo siguen siendo múltiples, puesto que nos encontramos con los Planes de Ahorro a Largo Plazo, los Unit Linked, los PIAS, los Planes de Previsión Social, los Planes de Pensiones y las Mutualidades de Previsión Social. Limitar el ahorro a destinar a estos tres últimos sin duda ha sido un error, pero este puede ser subsanable; porque si algo hemos aprendido este pasado 2020 es que todo es posible. De hecho lo que la AIREF (2020) en su informe recomendaba era una reformulación completa del beneficio fiscal de manera coherente con las recomendaciones que se acuerden en el Pacto de Toledo. Dentro de esa reformulación podría considerarse la opción de incrementar el límite de aportación en función de la edad, como ya se hizo en normativas anteriores. Ello estimularía el ahorro previsión, lo que sin duda ayudaría a que los futuros pensionistas mantuvieran su poder adquisitivo cuando se retiren del mercado laboral.

    Autora: Inmaculada Domínguez Fabián

    Inmaculada Domínguez Fabián es profesora Titular de la Universidad de Extremadura. Dirige el grupo de investigación de Pensiones y Protección Social de la Universidad de Extremadura y pertenece al Instituto Polibienestar de la Universidad de Valencia. Ha colaborado en publicaciones del Banco Mundial, OCDE y ha dirigido varios proyectos de investigación de ámbito nacional y europeo.

     

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