El sistema regulatorio español: hacia un sistema del siglo XXI

Werner Bijkerk

    Autor: Werner Bijkerk

    En los últimos meses ha surgido un debate sobre fallas en el sistema regulatorio español. La presunta influencia política sobre decisiones regulatorias está cuestionada, por ejemplo, en el caso de la oferta pública de acciones de Bankia.

    También se están oyendo crecientemente voces que llaman a una mayor actuación de los reguladores en la protección de intereses de los consumidores financieros. Con los escándalos frescos en la mente los comentaristas cuestionan el rol reactivo del sistema regulatorio. Hace años se hizo una propuesta para cambiar el sistema, pero no se puso en acción. Este artículo argumenta porqué un cambio de sistema ahora es una buena idea.

    ¿Por qué cambiar el sistema regulatorio?

    La pregunta es si el plan de cambio del sistema regulatorio que esta sobre la mesa tantos años y no se ha ejecutado antes, habrán existido razones contundentes por no hacerlo. Entonces, ¿por qué tanta prisa ahora? Aparentemente este cuestionamiento es razonable. Si los políticos no lo han considerado necesario anteriormente, quizás de verdad no lo es. Pues, en realidad los políticos han tenido muchas cosas más urgentes e importantes sobre la mesa los últimos años, rescatando el sistema bancario español, ejecutando reformas para combatir el paro y restringir el déficit. Hoy, el sistema bancario está a salvo y está empezando a oxigenarse otra vez, el paro está bajando a un ritmo sólido y el déficit está disminuyendo lentamente. Ahora que estas urgencias han bajado, llega la hora de pensar en reforzar estructuralmente la economía y la sociedad española. Puede resultar rentable cambiar el sistema regulatorio financiero.

    El sistema regulatorio español tiene tres fallas que están debilitando el desarrollo del sector financiero. La primera falla es la (percibida) falta de independencia de los tres reguladores del sector financiero: el Banco de España, la Comisión Nacional de Mercados y Valores, y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. La segunda falla es la escasa entrega de protección al consumidor financiero. La tercera falla es la organización del sistema en sí, que se ha quedado atrás en el tiempo. Las tres fallas juntas previenen que el sistema se turna en un asset para la economía y sociedad española: el sistema regulatorio debe generar confianza de empresas, inversionistas y consumidoras financieros resultando en una ampliación y profundización del uso del sistema financiero. Este a su vez genera crecimiento económico para el país y riqueza para los ciudadanos.

    Reforzar la independencia del sistema

    La primera falla, la (percibida) falta de independencia, puede ser paralizante para un sistema regulatorio. Para la confianza de empresas y ciudadanos en el sistema financiero es crucial tener un regulador imparcial. La percepción que la política puede directa o indirectamente interferir en asuntos regulatorios puede socavar la confianza en la regulación. Es obvio que una agencia que forma parte de un ministerio es más fácilmente utilizable por un ministro para sus intereses (muchas veces de corto plazo) que una agencia que opera independiente de la política.

    Agencias independientes suelen tener un mejor enfoque y están mejor alineados con el compromiso de realizar objetivos de largo plazo. También suelen tener más transparencia porque los requerimientos de una agencia independiente son más elevados que una oficina ministerial. Además, las agencias independientes suelen tener operaciones más consistentes y predecibles. Otro argumento, utilizado por ejemplo por la Organización de Crecimiento y Desarrollo Económico (OCDE), es que las agencias independientes evitan conflictos de intereses: una agencia independiente está mejor posicionada a la hora de tomar decisiones en situaciones de conflicto de intereses potenciales (por ejemplo, cuando una decisión puede tener un impacto negativo para el presupuesto gubernamental). Finalmente, agencias independientes están mejor preparadas para desarrollar y retener pericia regulatoria, capacidades escasas en la actual sociedad.

    Figura 1. Grados de independencia de instituciones regulatorias

    Grados de independencia

    Fuente: Werner Bijkerk, An Introduction to Financial Regulation, publicación
    esperada 2018

    En este momento la situación actual es que el Banco de España es independiente, pero su cúpula ejecutiva está nombrada políticamente. La CNMV que es agencia independiente, pero tiene nombramientos políticos de los comisionarios. Además, los directores de divisiones/departamentos suelen ser remplazados después de cambios de la comisión. Finalmente, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad no es nada independiente porque reside bajo el control directo del Ministro de Economía. Reforzar la independencia del sistema regulatorio financiero es necesario.

    Elevar el enfoque en mitigar riesgos importantes en el sistema financiero

    La segunda falla es la falta de enfoque en los problemas importantes del sector financiero que afecta al consumidor de productos y servicios financieros en general. Los escándalos de las preferentes y las hipotecas no estaban en el enfoque de las agencias reguladoras existentes y causaron mucho daño a la confianza en el sistema financiero. Las razones pueden ser múltiples, pero entre ellas están la falta de enfoque en identificar y mitigar este tipo de problemas y la falta de jurisdicción de las agencias existentes. El Banco de España estaba más concentrado en la solvencia de la banca que en la protección de los consumidores financieros, mientras la CNMV no se sentía responsable de productos y servicios de la banca porque no era parte de su jurisdicción o competencia.

    El resultado es que la regulación no protege a los consumidores de problemas sobre productos y servicios dañinos provenientes de la banca y, tal vez también de seguros.[1] Así por este lado la situación regulatoria financiera española también está en un estado mejorable.

    Un cambio de sistema hacia la necesitada modernización

    El sistema regulatorio financiero español tiene un tercer problema: no se ha adaptado a los cambios en el sistema financiero. El sistema es sectorial: una agencia reguladora para cada sector financiero: banca, mercados de valores y seguros y pensiones. El sistema sectorial, como en todos los países, ha crecido de manera orgánica con el paso del tiempo. Pero no es apto para regular el sistema financiero moderno.

    Figura 2. El sistema sectorial: reguladores para cada sector

    sistema sectorial

    Fuente: Werner Bijkerk, An Introduction to Financial Regulation, publ. esp. 2018

    Conglomerados financieros, que no existían cuando se forjó el sistema sectorial, tienen que tratar con tres diferentes reguladores, cada uno con su ley y estilo supervisor diferente. Esto causa duplicidad de supervisión, pero también huecos regulatorios como vimos arriba en los casos de las preferentes e hipotecas.

    Tampoco el sistema sectorial puede tratar adecuadamente con la oferta de productos y servicios que son económicamente iguales pero salen de diferentes sectores. Una hipoteca ofrecida por la banca tiene otro régimen regulatorio que una ofrecida por una empresa de seguros o un bróker (en el caso que existiera este último). Esto atrae el arbitraje regulatorio, pero también causa confusión a nivel de los consumidores financieros: ¿Quién les protege?

    Cuando surgieron los conglomerados y la oferta cross-sectorial en los años noventa del siglo pasado los expertos regulatorios crearon dos alternativas en el sistema regulatorio financiero: el sistema integral y el “twin peaks”. 

     

     

    Figura 3. El sistema integral: un solo regulador

    sistema integral

    Fuente: Werner Bijkerk, An Introduction to Financial Regulation, publ. esp. 2018

    El sistema integral crea una sola agencia regulatoria que hace la supervisión de todos los sectores. Las claras ventajas de este sistema son la resolución del problema de regulación de conglomerados, de cross-sectorial productos y servicios, y no deja huecos regulatorios ni crea duplicidades. También se atribuyen economies of scale en funciones de soporte (tales como investigación, recursos humanos etc.) en comparación con el sistema sectorial donde cada agencia tiene sus funciones individuales.

    No obstante, con el tiempo y la experiencia con estos supervisores en otros países se han descubierto también unas desventajas del sistema integral. Dentro de la agencia única de regulación sigue habiendo varios objetivos y algunos de ellos que pueden entrar en conflicto. Un ejemplo de ello es la solvencia de las instituciones financieras que a veces entra en conflicto con la protección de inversionistas. Además, resulta difícil integrar dos diferentes culturas de regulación y supervisión en una sola agencia. También un conocido problema es que una sola agencia para todo empieza a sufrir de diseconomies of scale: se vuelve tan grande que un lado de la agencia no sabe lo que está haciendo el otro lado y todo se pierde en una ahogante burocracia. Finalmente, un regulador integral puede volverse demasiado dominante en el mercado.

    Figura 4. El sistema “twin peaks”: dos reguladores

    twin peaks

    Fuente: Werner Bijkerk, An Introduction to Financial Regulation, publ. esp. 2018

    El sistema “twin peaks” o dos picos resuelve los problemas de los sistemas sectorial e integral. Tiene un regulador prudencial que ve la solvencia y liquidez, y un regulador para la conducta, ambos para el sistema financiero entero. Resuelve los problemas de regulación de conglomerados y cross-sectorial. A la vez genera un fuerte enfoque: cada una de las dos agencias está únicamente enfocada en su objetivo principal: la solidez del sistema y protección del consumidor financiero respectivamente. Con este sistema las preferentes e hipotecas no hubieran caído en el vacío.

    A finales de los años noventa, Australia era el primer país que acogió el sistema “twin peaks”. Holanda siguió en 2002. Y después de la crisis otros países, como el Reino Unido, Sud África y los EEUU se unieron. Hace unas semanas también la Comisión Europea lanzó una propuesta de crear un sistema “twin peaks” para el BCE, EBA, ESMA y EIOPA, los reguladores sectoriales.

    Con la experiencia de haber trabajado desde 2002 al 2009 en la Autoridad de Mercados Financieros, el regulador de conducta del sistema “twin peaks” de Holanda, en la estrategia regulatoria y supervisora y análisis de riesgos puedo añadir algunas otras ventajas. El sistema crea un ambiente que es bueno para crear pericia regulatoria y específicamente de las transacciones y los conglomerados que son crecientemente complejos. A la vez la separación de objetivos conflictivos y el enfoque de cada agencia también estimulan la responsabilidad y el accountability. Finalmente, el sistema en Holanda ha contribuido significativamente a un mercado más eficiente con productos y servicios eficientes, instituciones solventes y consumidores financieros protegidos. Es algo que deseo también para España, país donde resido y trabajo desde 2009.

     

    [1] Esta conclusión está basada en el hecho que en España todavía se vende ilimitadamente productos de unit-linked, un producto combinado de un seguro de vida y una inversión en fondos de inversión. Estos productos han sido calificados por varios reguladores como dañinos para las inversionistas debido a la alta carga de costes y gran complejidad. Véase IOSCO, Securities Market Risk Outlook 2016, March 2016

    Werner Bijkerk.

    El autor:

    Werner Bijkerk es director de estudios de IOSCO (International Organization of Securities Commissions - Organización de Comisiones de Valores) y miembro del consejo conjunto de IEAF/FEF. La publicación de este artículo es a título personal.

     

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